走出孤立主义 二战前后美国国会对华政策（组图）

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美国国会的《中立法案》 总统只能曲线援华

过往在探讨中美关系发展时，经常将美国视为一个整体，并以美国总统、国务卿等行政部门的态度为主，像是着重在罗斯福、杜鲁门政府的对华政策，忽略了在三权分立的政治制度中，国会所扮演的角色。

一次大战结束后，至1930年代的世界经济大恐慌期间，美国民众聚焦在国内经济复苏与就业问题，对一战付出极大代价的美国政府，不仅得不到欧洲盟国的感激，盟国对战后还款也不够干脆，使美国重回孤立主义的道路。即使1934年意大利与埃塞俄比亚发生战争，时任美国总统罗斯福要求国会，授权总统得向侵略国家实行武器禁运，将武器运往被侵略国，但参议院外交委员会不愿承担被卷入战争的风险，遂搁置总统提案，仅同意对交战国（belligerents）双方均实施武器禁运，认为这可以有效避免战争。

迄中国抗日战争全面爆发后，罗斯福不愿见日本日益坐大，以中日双方未正式宣战为由，拒绝执行1937年4月通过的《中立法案》，以便国府采购美国军火抗日。只是罗斯福仍不敌美国国内孤立主义派声浪，经过折冲妥协，继续禁止美籍船只运送军火给交战国，但又允许英籍船只运美国军火给中方，实现美国总统的曲线援华。

然而，法案虽规定“禁止把所有货物输往交战国或内战国”，但又有“除非实行现金购买与自行运输”（现购自运）条款，让日本得以用“现购自运”的方式，不断增加从美国的进口，且多为军用物资。这导致1937年美对日本出口石油达28.85亿美元，1938年向日本输出飞机、总值达1,745.4万美元。据统计，日本在侵华战争的前三年消耗汽油4,000万吨，其中有七成就由美国所提供。而美国提供给中国的贷款仅只有1.7亿美元（包括桐油、华锡、钨砂、金属、平准基金等）。美国国会坚守孤立主义与《中立法案》，造成即使总统有心也难以阻挡侵略方的步伐。

“宋美龄旋风”对美国国会的施压

1938年，日本宣布推动建立脱离西方列强殖民、干涉，达成自给自足的“东亚新秩序”，1940年改以建立“大东亚共荣圈”为号召，直接威胁英、美、法、荷兰等帝国主义国家在东亚的利益，1941年偷袭珍珠港导致太平洋战争爆发，终使原本坚守“孤立主义”的美国终于决定参战，但欧美的“重欧轻亚”战略，重心多聚焦在欧洲战场，对中国战场未有积极行动，依旧弥漫着“孤立主义”的美国国会，同意给中国的援助也始终有限。于是，罗斯福于1942年9月派出特使威尔基（Wendell L. Willkie，1892─1944年）访问中国，威尔基“借机建议”宋美龄访问美国，借宋的口亲自宣扬中国军民抗日的决心，对国会施加压力，才有了翌年2月宋美龄的首次访美。

宋美龄在抵美国国会演说前，蒋介石多次发电报给宋，提示要对美国国会“诱之以利”：太平洋问题在战后亚洲经济地位的重要性，若不准备大力开发亚洲，则战时之机器、资本与技术将致废弃。若能将中国之物资与美国之机器，以中国之人力与美国之资本配合，则中、美两国百年之内经济皆无虑；“晓之以理”：侵华日军行为残暴，为中、美两国最大的威胁与共同敌人，日本的物资力量与顽强的民族性不容小觑，非打倒不可；“动之以情”：美国立国精神为平等、自由，耶稣基督的博爱、和平，与中国传统大同思想与孙中山三民主义的原理相同，促使订定中美平等新约及撤销美国在华特权。

经宋美龄分别在美国参、众两院发表演说后，听过她演讲的国会议员随即表态，应力即提供中国援助、要求美国政府加速援华的进度。有了宋美龄在国会的铺垫，获得朝野一致支持的罗斯福，才得以于翌日大方宣布，将以最大速度的美援运送给中国。在中美两国友好的政治气氛中，同年5月，美国国会就《排华法案》举行听证会，之后便通过废除《排华法案》的决议案，12月17日由总统罗斯福签署生效。显见宋美龄在美国国会的演说、游说，对美国政府贯彻援华方针，确实起到了不小的作用。

战后初期美国国会中的“援蒋”声音

二次大战结束，接收人员“五子登科”：位子、女子、房子、车子、（金）条子等贪腐，重创了国府在国内外的形象。1944至1945年美国驻华使馆的外交官们曾向美国发回大量报告，批评国府的腐朽与无能，认为美国政府应在中国问题上采取现实主义，不能盲目支持一个濒临崩溃的政府，甚至还建议美国应武装中共的军队，借此向蒋介石施压。1947年下半年，解放军的反攻攻势开始逆转战局，面对国府的战事糜烂，国务卿马歇尔称“我们是在推迟一个腐朽政府的死亡，尽管我们想改变它，我们还是不得不维持它。我们别无选择，不得不接受这个事实”；总统杜鲁门亦把蒋介石称为“扒手”与“窃贼”，埋怨蒋把美元丢进了无底洞。这类行政部门内部出现对于是否继续军援、经援蒋的争论，在美国国会中同样也有孤立主义重新萌芽的苗头。

已故台大历史系教授赵绮娜指出，1940年代末，美国国会议员成立一个名为“中国集团”（China bloc）的群体，主张应支持国民政府以抵抗共产势力在中国的扩张，其中又以参议院外交关系委员会唯一力挺国府的共和党资深参议员─史密斯（H. Alexander Smith，1880─1966年）为代表。1949年，美国国会通过7,500万美元的军援给“中国一般地区”的法案，就是他在幕后一手促成；1950年，史密斯不顾国务院反对，两次在国会中提出修正案，使得台湾在朝鲜战争爆发前的美国经援始终未中断。

与援华分不开的“反共”

据赵绮娜的研究，在1947年之前，史密斯对苏联、共产主义并无强烈敌意，认为美国有责任提供国际合作与了解，维护世界和平、避免与苏联产生不必要的冲突对立，甚至苏联可以是美国重建世界和平的盟友，而非敌人。然而，史密斯于1947年9月的欧洲之行，完全颠覆他对社会主义阵营的观感。他对共产党在东欧的扩张感到震惊，并目睹共党在东欧以加入联合政府与通过自由选举取得政权，认为共产政权压制人民各种权利、整肃对手，即将威胁美国利益与世界人类文明，东亚世界也难以幸免，而背后都是莫斯科在操纵。因此，史密斯在返美后的一次演说中称，应将中国纳入未来的马歇尔计划中。

1948年12月，国军已在辽沈战役中惨败，淮海战役与平津战役开打不久，美国副国务卿罗维特（Robert Lovett，1895─1986年）、国防部长福莱斯特（James Forrestal，1892─1949年）认为国府已是“毫无希望”，杜鲁门政府已不愿再给与国府军事援助。当时美国国内对于是否援华吵得不可开交，例如要不要向援助西欧和中东那样，制定一个长期的“援华方案”？是否答应蒋介石的请求，把中国涵盖在欧洲复兴计划内？美国到底应该以什么方式帮助如风中残烛的国府？

面对重重压力，史密斯仍不打退堂鼓，即使知道继续援助国府也无力回天，但他还是认为美国不该放弃4.5亿的中国人民。于是，他支持美国陆军航空队少将陈纳德（Claire Chennault，1893─1958年）提出援助华南与西南各省反共部队的建议，那么中国人民就有机会挣脱苏联的控制。

史密斯选择与加州的同党籍参议员诺兰（William F. Knowland，1908─1974年）合作，共同提出1.75亿美元的军援中国修正案，以实现陈纳德的计划。他让诺兰在参院外委会和军事委员会联席听证会上主导会议，与亲杜鲁门政府的参议员辩论，自己则在幕后悄悄运作，用一系列餐会与国务院官员、民主党议员私下磋商，争取两党议员与国务院内的合作。最终参院外委会与国会先后通过经妥协的修正案，给予“中国一般地区”7,500万美元的军援。

值得注意的是，1947年美国国内已逐渐掀起一波反共风潮，如明尼苏达州的共和党籍众议员周以德（Walter Judd，1898─1994年）就攻击国务院远东司就是一个“红色角落”，国务院里隐藏着“赤色份子”。史密斯所主导的“中国集团”，也以国府军事挫败为由，批评民主党政府“援蒋不力”、“帮助共产党人”，最后成功运用这股反共风潮，让为期一年、总数4.63亿美元的《援华法案》顺利通过。

当二战结束后形成世界冷战格局，美国放手抨击社会主义阵营，看似已走出孤立主义，转为积极主导战后世界秩序的发展。其实，孤立主义乃是基于无利可图的自我保护作为，一旦作为插手全球的“世界警察”有利于输出“民主、自由”等意识形态与增进国家利益，或是共和党与民主党互相攻讦时，对华策略随即就成为其可灵活运用、解释的政策工具。

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