菲律宾为何要恢复菲美《访问部队协议》（图）

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菲美《访问部队协议》经历了“被终止——暂停——恢复”的一系列政策变动，而杜特尔特的外交策略在此过程中起到了关键性作用。

菲律宾军队参加与美军的联合演习

美国国防部长奥斯汀7月29日抵达马尼拉，并于当晚拜会菲律宾总统杜特尔特。7月30日，菲律宾国防部长洛伦扎纳宣布，杜特尔特总统决定撤销终止菲美《访问部队协议》的决定。根据杜特尔特的命令，菲律宾于2020年2月11日向美国发出正式通知，终止该长达20年的协议，但之后菲律宾又三次暂停终止该协议。菲美《访问部队协议》经历了“被终止——暂停——恢复”的一系列让人眼花缭乱的政策变动，而杜特尔特的外交策略在此过程中起到了关键性作用。

《访问部队协议》的恢复

杜特尔特出人意料地同意恢复《访问部队协议》，此举离不开杜特尔特对国际政治局势的评估和把握。菲总统发言人哈里•洛克表示，“总统考虑了近期的整体局势，并基于国家利益对协议进行全面评估。”

在三次暂停终止协议后，杜特尔特必须有个决断：要么坚决废除协议；要么就维持原协议，这样至少还能争取到修改部分条款。如果再次暂停废除协议，会损害总统的威信及政策可信度。而就此顺坡下驴，则菲美双方都还不失面子。

洛伦扎纳在宣布菲美《访问部队协议》再次全面生效时声称，可能会有附加条款的修订。访问部队协议中有争议的条款之一是，如果美国士兵在菲律宾领土上犯罪，美国政府有权保留对他们的管辖权。在协议修订之后，杜特尔特也算对民族主义者有所交待了。菲律宾外交部长洛钦、菲律宾驻美国大使以及国防部长洛伦扎纳，都曾在杜特尔特宣布终止协议后向他游说，试图说服总统收回成命。杜特尔特在恢复《访问部队协议》的同时，也安抚了国内的自由主义亲美派。

杜特尔特恢复《访问部队协议》的另一重要考虑是菲美安全关系。杜特尔特有很强的民族意识，在口头言语上对美国多有攻击。但在美国对整个菲律宾社会还有很大影响的情况下，要逆潮流而动，对政治人物来说也是较难的选择，而且菲律宾的安全暂时对美国的依赖还很大。笔者曾在《反美废约还是逼美修约：杜特尔特的平衡术》一文中写道：支持废约的菲律宾政治力量不足，但修约是各方都能接受的最大公约数。如果真的修约成功，无论是对民族主义力量还是对亲美派，也都有了交待。因此在权衡利弊后，杜特尔特还是选择恢复《访问部队协议》，以保持菲美安全关系不变。当然，杜特尔特也坚持保持菲律宾外交政策的独立性，并使菲律宾人享有民族尊严。

奥斯汀访问菲律宾的目的当然是为了确保菲美同盟仍然牢固。7月30日与洛伦扎纳举行双边会谈后，奥斯汀在联合记者会上称，菲律宾是美国“极为重要的条约盟友，我们在亚洲最长久的盟友”，并表示此次访菲首要事项是找到“强化和重新振兴两国同盟和《共同防御条约》（MDT）的方式”。而要达到巩固同盟的目的，就要表示出对盟友的尊重和重视。在与杜特尔特会面时，奥斯汀“表达他对菲律宾人民的高度尊重”，强调美国希望与菲律宾以“平等的主权伙伴”身分建立稳固的关系。

菲美关系后续走向

在杜特尔特任内，菲律宾与美国的联合军事演习已经被压缩到很小的规模。随着《访问部队协议》的恢复，菲美的军事合作会开始从谷底向上有所提升。但菲律宾应该还会与美军保持一定距离，例如不在南海共同巡航，不举行对外国挑衅性的军事演习等。

一直以来，菲律宾国内对《访问部队协议》的诟病，除了菲律宾对犯罪的美国军人没有管辖权外，就是协议并没有对菲军队现代化做出太大贡献。菲美日常的军事演习，更像是让美军熟悉周边海域地形，菲军更多是提升配合美军的“互操作性”，对菲军的军事能力并无太大提高；其次，菲军主要使用美式装备，但因经费预算不足，只能购买美军淘汰的二手装备。菲海军旗舰就是美国的二手船只翻新。菲空军主力战斗机缺乏，就连购置的美国直升机也是事故不断。菲军想要自主更新现代化，困难重重。菲武装部队总参谋长法斯蒂诺称要“促进在我们国防需求方面减少依赖性和外部支持”，“没有国防制造自给自足的能力，我国在捍卫领土方面的国防努力将永远依赖于外国的慷慨或意图。”

既然美国不能提升菲律宾军队的实力和能力，那么这么一个盟友的价值何在？也是杜特尔特以及很多菲律宾政治精英的疑问所在。这次杜特尔特以《访问部队协议》大胆地将了一把美国的军，证明了菲律宾对美国的地缘战略价值，除了换得美国对《共同防御条约》在南海有效的承诺外，在以后也可能借此要求得到美国更多的军备援助。

虽然《访问部队协议》得到恢复，但美国所得也仍有限。以杜特尔特目前的做法，美国想通过《加强防务合作协议》（EDCA）来增加美军和军事装备在菲律宾的存在，应该难度很大。美国与菲律宾的军事合作虽然暂时不会有太大动作，但双方有可能的一个合作方向是海警合作。现在中菲海警合作势头不错，但美国如以其海岸警卫队介入南海，加上菲国内亲美自由派和民族主义者的支持配合，可能使得菲美在这方面加强合作，未来可能会给南海带来很多新的摩擦及变数。

外交策略大师杜特尔特

在执政五年后，杜特尔特政府的外交政策已趋成型。在菲华工商总会（CFBCI）7月18日举办的主题为“南海：从冲突焦点到合作之海”的网络视频会议上，菲律宾驻华大使罗马纳指出，杜特尔特政府外交政策框架有四大要点：一、根据宪法奉行独立自主外交；二、支持东盟的核心地位；三、寻求与包括各大国在内的所有国家结好；四、避免卷入大国冲突。

杜特尔特以高超的外交手腕，通过一系列看似矛盾的外交操作，使菲律宾在中美之间保持了平衡。杜特尔特一方面使中国相信：菲律宾不是美国的附庸，有自己的独立外交政策，菲律宾无意在南海与美国联合挑衅中国；另一方面让美国放心：菲律宾不会废止与美国的军事联盟关系，菲律宾与中国友好合作但不会建立军事联盟。既非“联美制华”也不是反美排美，如此一来，菲律宾就实现了在大国间平衡的利益最大化，也使得菲律宾保持了较大的战略弹性空间。

杜特尔特灵活的外交策略让菲律宾获益非浅。菲律宾驻华大使罗马纳指出，菲律宾通过政策转向赢得了中国的友谊。菲律宾去年派出多达90架次C-130军机和民航机前往中国，运回大批抗疫医疗物资。菲海军军舰也前赴中国厦门港，运回急需的防护服和其他抗疫补给。菲律宾获得的逾2000万剂疫苗中有1300万剂来自中国科兴公司，还有1200万剂将陆续运抵。经济方面，中国对菲投资大幅上升。除了捐建四座桥梁，中国还为菲律宾多个大型基建项目提供贷款。2018年，中国成为菲律宾最大外国投资国；2019年，中国成为菲律宾主要外国旅客来源国之一和最大进口来源国；2020年，中国成为菲律宾最大的进出口市场。

美国方面，美国驻马尼拉大使馆的记录显示，到目前为止，美国政府向菲律宾捐赠了至少1320万剂抗新冠肺炎的疫苗。其中，1000万剂是通过“新冠肺炎疫苗实施计划”（COVAX）获得的，320万剂是直接捐赠的。与此同时，奥斯汀重申，作为防务条约的一部分，华盛顿承诺保护菲律宾免受任何攻击，这适用于南海。

杜特尔特是一个类似德国首相俾斯麦的外交策略大师，但俾斯麦的外交策略太过复杂，而让其继任者无法理解，也无法像他一样操作。杜特尔特一系列错纵复杂的外交操作，最后可归结为，菲律宾对中国和美国都不能得罪，也不能过分靠近一方而让另一方不满，这样对菲律宾的国家利益才是最好的。因此，杜特尔特对菲国内激进派质疑其外交政策的声音并不搭理。但对下一任菲律宾总统来说，如果没有杜特尔特的智慧，则很难把握如此复杂的外交策略，如果操作不慎的话，菲律宾的国家利益能否得到保证将存有疑问。

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