深化铁路改革：为何改？谁担责？

【财新网】（专栏作家 赵坚）中央第六巡视组在最近对中国铁路总公司的巡视中指出：中铁总“推进中央深化铁路改革等决策部署不够有力”，要求中铁总“推进铁路系统深化改革，加快政企分开步伐，完善企业化、市场化运行机制，持续推进铁路建设发展。”

近日，有媒体以整版篇幅发表文章《深化铁路改革是攻坚战和持久战》，作者自称为“铁路系统人士”。该文说要“回答三个问题：一是为什么要深化改革？二是怎样深化改革？三是改革责任谁来担？ ”

在该文第一部分，作者全盘否定了主张深化铁路改革的4个理由。第二部分，作者认为“深化铁路改革是做大做强，而不是拆分”，“铁路真正可市场化发展的企业类型是非运输企业，而不是运输企业”。第三部分，作者则称“如果改革导致铁路效率效益下降、安全稳定风险增加，那么责任谁来担当？恐怕谁也担负不起”。

该文的标题是“深化铁路改革是攻坚战和持久战”，但通篇未谈如何改革，而是对主张深化铁路改革的理由进行反驳，赞美原铁道部政企合一的体制，声称“现实发展却证明，在这种政企不分的体制下，中国铁路却取得了巨大发展成就，铁路行业整体性走到世界前列，中国高铁已是中国为数不多领先世界的发展成果”。该文标题与内容南辕北辙，其主要观点是反对深化铁路改革。该文的观点在社会上有一定代表性，有必要对其提出的三个问题做出回应。

为什么要深化铁路改革？

该文首先归纳出4个应深化铁路改革的理由：“一是巨额负债；二是垄断经营；三是效率效益低；四是体制僵化”，然后逐一加以反驳。

一、 其否认巨额负债的理由是：目前中铁总的资产约7.35万亿元，负债4.77万亿元，负债率64.9%，负债率高是因为“铁路长期以来采用历史成本法入账”导致资产严重缩水。如果按重置价格计算，中铁总的资产至少有20万亿，“资产负债率仅为23.9%”。

实际上，问题不在于以何种会计准则记账，也不在于中铁总资产负债率的高低，问题在于中铁总的资产创造收入的能力，市场是按资产创造利润的能力来评价其价值的。2016年中铁总核算出的利润为10.76亿元，资产收益率为0.000148；如果按20万亿资产计算，中铁总的资产收益率仅为0.0000538。而拥有5.2万公里铁路的美国BNSF铁路公司2013年的资产收益率高达0.058，是美国银行业平均资产收益率的4—5倍，这是巴菲特持有该公司股票的主要原因。同样是交通基础设施，同样是铁路运输业，美国BNSF铁路公司的资产收益率是中铁总的近400倍。1989年原铁道部按固定资产净值计算的资产收益率为0.058，2004年还能保持在0.0077，然后急剧下降，这说明中铁总的资产结构和资产利用效率在不断恶化，严重降低了中铁总资产的价值。

中铁总对高铁的收支状况严格保密，但从其公布的负债和客运收入数据，可得出如下判断：即使不考虑高铁的运营成本，高铁的全部运输收入尚不够支付建设高铁的贷款利息。2016年底中铁总的负债为4.72万亿元，其中至少3.3万亿是建设2.2万公里高铁和购置动车组的投入，按4.75%的利息计算，每年应支付的贷款利息为1568亿元。而中铁总2016年的客运收入为2817亿元，如果其中50%是既有线列车的客运收入，高铁的客运收入仅为1409亿元，还不够支付贷款利息。中铁总已经要靠财政补贴和不断借新债还旧债来维持，已经陷入债务负担恶性增长的境地。按照目前的发展态势，2020年中铁总的负债将高达8万亿元，势必导致铁路债务危机，引发严重的金融风险。

而该文不进行基本的数据分析，不正视上述基本事实，想象“以现有新建铁路运营效率效益超预期回报的情况，中国铁路具有良好的循环再造能力，具有为国为民发展倍增优良资产的能力，铁路不存在资不抵债等危言耸听的债务风险”。1986年日本前国铁积累的债务达3000亿美元，超过了财政承受能力，日本政府被迫承担大部分债务并进行国铁的分拆重组。我国铁路的深化改革不应等债务积累到8万亿时再启动。

二、其否认垄断经营的理由是：铁路与公路、航空、水运等交通运输方式存在竞争，应称为“相对垄断”，“即便是垄断，也未必不利国利民”。

实际上，深化铁路改革要解决的正是中铁总对铁路行业的垄断经营。2016年按货运周转量或换算周转量计算的国内运输市场份额，铁路都排在公路和水运之后，目前几乎不存在中铁总在国内运输市场的垄断问题。但同时，中铁总（原铁道部）在铁路行业长期垄断经营，排斥社会资本，已经阻碍了铁路行业的健康发展，影响资源配置效率，导致铁路运输市场份额的严重萎缩。

三、 其否认效率效益低的理由是：“2015年中国铁路货物发送量是美国的1.96倍”。“中国铁路以占世界9%的铁路，完成世界近30%客货换算运输周转量。如果以美国铁路运输效率衡量，等于中国少修10万公里铁路。按照每公里平均1亿元的造价计算，相当为国家节省10万亿元投资”。

首先，货物发送量只是铁路运输服务的装车工作量，铁路运输企业的货运工作量是按货物周转量（吨公里）计量的，而不是按发送量计量的，与美国铁路比货物发送量不能说明中国铁路的效率高。如果按周转量进行比较，2015年我国铁路货运总周转量为23754亿吨公里，低于2014年美国铁路的27027亿吨公里。美国铁路的货物发送量少于中国铁路，而货物周转量多于中国铁路，正说明了美国铁路的效率和效益远高于中国铁路。

其次，中国铁路以比美国少的营业里程完成了与美国铁路相当的货运周转量，只能说明中国铁路线路资产的利用效率高于美国铁路，但更重要的效率指标是劳动生产率。中美两国的货运周转量基本相当，但中铁总的员工人数高达210万，美国铁路员工只有24万人。2014年美国铁路的劳动生产率为1145万吨公里/人，考虑旅客运输工作量2016年中国铁路的劳动生产率为173万换算吨公里/人，美国铁路的劳动生产率是中国铁路的6.6倍。

中铁总普通铁路固定资产的利用率高是因为“少修10万公里铁路”，这是中铁总垄断经营，社会资本难以进入铁路运输市场的结果。对于现有铁路运输企业来说，这可能是件好事，但对国民经济整体却是一件坏事。这意味着铁路货物运输供给不能满足货运需求，大量适合铁路运输的货物不得不转向公路运输，由此抬高了全社会的物流成本，降低了国民经济整体的运行效率和效益。

四、其赞美原铁道部政企合一体制的理由是：“在这种政企不分的体制下，中国铁路却取得了巨大发展成就，铁路行业整体性走到世界前列，中国高铁已是中国为数不多领先世界的发展成果。相反，一些深化改革行进较早的行业和领域，却业绩平平，甚至发展成效甚微”。

对高铁的评价要客观冷静，高铁确实提供了更快捷的出行方式，为人们出行提供了更多的选择。我国10年间建设的高速铁路是世界其他国家和地区半个世纪建设的高速铁路总和的2倍左右。但高铁只是速度比较快的铁路，且只能运人不能运货，不能用于运输货物的生产性需求。世界各国的高铁几乎没有一条能够依靠客运收入支付建设和运营成本,大多处于亏损状态或靠政府补贴运营。只有日本的东海道新干线是唯一例外，因为在该500公里的通道上集聚了7000万人口，还有4000多公里的城市轨道交通和通勤铁路为东海道新干线集散客流。因此，只有在人口规模大、密度高的通道，才可能有足够大的客流，客运收入才可能覆盖高铁的建设和运营成本。我国适宜建设高铁的通道在5000公里左右。目前除京沪、京广通道上的高铁运能得到较高利用外，其他高铁项目的运能大量闲置，存在严重亏损。例如，兰新高铁每天只开行4对高铁列车，而兰新高铁有每天开行160对以上高铁列车的能力，兰新高铁运能的大量闲置导致其运输收入甚至不足以支付电费。而兰新通道上铁路货运能力不足，导致大量货物依靠公路进行数千公里的长途运输。实际上，在人烟稀少的兰新通道上建设高标准普通客货混跑铁路，比建设兰新高铁更有利于新疆地方经济的发展，也有利于减少中铁总的亏损。

高铁每公里的建设成本是普通铁路的2—3倍，到2016年底我国已修建了2.2万公里高铁，至少相当少建了4万公里普通铁路。中铁总（原铁道部）的负债也从2005年的4768亿元，猛增到2016年的4.72万亿；同时，我国铁路货运周转量的市场份额（不包括远洋运输）从2005年的50%，以每年3个百分点的速度快速下降，到2016年只占有17%的市场份额。而公路货运周转量的市场份额快速上升到2016年49%的市场份额。美国是世界上公路运输最发达的国家，但其铁路货运周转量的市场份额一直在40%左右。大规模高铁建设严重扭曲了我国的交通运输结构。由于铁路货运能力不能满足需求，我国大量用汽车运输煤炭等基础原材料，用稀缺的石油资源换廉价的煤炭资源，大幅度提高了物流成本，严重降低了国民经济整体的资源配置效率。

俄罗斯媒体最近报道了俄“巴尔古津”铁路导弹作战系统，核导弹列车重新成为俄罗斯的“国之重器”。由于列车轴重和技术速度的原因，核导弹列车不能在高速铁路上运行。因此，我国大规模的高速铁路建设至少不利于军民融合增加国家战略安全。

大规模高铁建设导致的上述问题与原铁道部政企不分的体制有关。正如该“铁路系统人士”在文章中所说，“铁总（原铁道部）长期以来代表中央政府投资铁路基础建设”，“铁路建设不是按照企业效益最大化投入的，而是为了国家和人民群众利益最大化建设投入的”。

原铁道部（中铁总）站在部门的角度考虑国家利益。从部门的视角出发，高速铁路网络在世界上规模最大、速度最快就是“国家和人民群众利益最大化”。在主要依靠银行贷款进行大规模高铁建设时，原铁道部不需要考虑还要偿还贷款，因为是“代表中央政府投资铁路基础建设”，当然应当由中央政府还款付息。

政企不分的体制使原铁道部（中铁总）具有政府的强大资源动员能力，来实现部门意图：

首先，作为政府的铁路行业专业管理部门，便于与政府综合部门和金融部门沟通，部门之间又存在信息不对称；通过作为“代表中央政府投资铁路基础建设”的主体，便于与各地方政府沟通。对地方政府来说，在省内建高铁主要是原铁道部（中铁总）或国家投资，能增加本地区的GDP，带来政绩，而本省的少量投资是在项目建成后由下届政府偿还，由此激发起各地方政府空前高涨的建设高速铁路的热情。

其次，利用政府行政权力进行信息垄断和信息隐瞒。2009年以前国家统计局发布的《中国统计年鉴》每年都有“国家铁路运输固定资产”（表15—19）和“国家铁路运输主要财务指标”（表15—24）的统计数据，自2009年的统计年鉴披露2008年国家铁路亏损104亿元后，上述两类指标就永远地从《中国统计年鉴》中消失。高速铁路的建设成本、运营成本、高铁运营收入、铁路局的委托运营收入等数据更成为原铁道部（中铁总）的高度机密，不仅社会公众无法了解，大多数“铁路系统人士”也无从知晓。

政企不分的铁路运输管理体制在加速大规模高速铁路建设的同时，也付出了巨大的代价。目前的问题是：不断扭曲的交通运输结构如何调整？还在继续增长的巨额债务如何化解？这些问题只能主要通过深化铁路改革、焕发铁路运输企业的活力来解决。

怎样深化铁路改革？

该文提出深化铁路改革的底线必须坚持“三个有利于”：“有利于保持路网完整性、有利于运输集中统一指挥、有利于提高运输效率”；认为区域铁路公司的分拆重组和网运分离的重组方案都不利于“做大做强”国有企业。

实际上，早在2001年原铁道部向国务院汇报的铁路改革重组方案中就包括了把铁路分拆为网运一体的南、北两大铁路集团和3种不同分拆方式的网运分离方案。由于多方面的原因，铁路运输管理体制的改革被搁置。该“铁路系统人士”所谓的深化改革则是要从2001年原铁道部提出的重组方案上进一步倒退。

十多年来，公路、水运、航空等交通运输方式通过政企分开、打破垄断的改革取得了快速发展，而不进行改革、坚持所谓路网完整性统一调度指挥的铁路，不仅没有“做大做强”反而不断“做小做弱”。铁路运输的市场份额不断“做小”，2005年还能维持“铁老大”的份额，2016年已沦落到“铁小三”的地步；中铁总创造利润的能力也不断“做弱”。不深化改革，中铁总将陷入更大的困境，拖国民经济发展的后腿。

中铁总是有210万员工的世界第一大的超巨型企业，中国铁路改革是世界上最复杂、最具挑战性的企业重组。深化铁路改革首先要思想解放，而该“铁路系统人士”为深化铁路改革设置的底线，正是深化铁路改革必须破除的思想障碍。

首先，对路网完整性可以有不同理解，按一般的理解，路网在物理上只要是连通的，线路都采用同样的技术标准，那么路网就是完整而不是分离的。但按该“铁路系统人士”的理解，整个路网由中铁总一家来管理，路网才是完整的。按照这样的理解，美国日本等国的铁路网都是不完整的。保持路网完整性不过是保持路网垄断经营的一种表述方式，而整个铁路网由中铁总一家管理是为了便于进行统一调度指挥。

其次，对统一调度指挥也有不同的理解，按一般的理解，铁路行车调度必须实行统一指挥，列车调度员在其负责区段调度台实施的统一指挥是保证行车安全和正点的基本保障，不论哪国铁路，铁路行车都是由行车调度统一指挥的。但该“铁路系统人士”所说的统一调度指挥则是车流组织、车流调整的统一指挥。

而是否需要中铁总对车流组织进行统一指挥则与铁路运输企业的组织架构有关。如果铁路局数量过多、管辖范围过小，每个铁路局承运的货物大部分都要发往外局，中铁总的统一指挥就是必不可少的。中铁总不仅要统一指挥，还要负责统一清算，因为每票货运服务都是由多个铁路局共同完成的，货运收入由中铁总在各铁路局之间进行清算和分配，可以降低交易成本。在这种体制下，铁路局不是直接从市场获得收入，而只能获得中铁总（原铁道部）的清算收入。18个铁路局自己不能决定运价、不能对货主承诺运到时限，没有投资和财产处置的权利。铁路局的工作绩效与收入不挂钩，18个铁路局210万员工只能一起吃铁路的大锅饭，铁路局不能成为真正的市场主体。这是中国铁路运输企业缺乏活力的最根本原因。这也是铁路货运改革的成效甚微，国务院关于引入社会资本、土地综合开发等促进铁路发展的政策无法落实的根本原因所在。

在现有组织架构下，即使18个铁路局更名为公司，也仍需要由中铁总进行运输统一指挥、统一清算，不能成为真正的市场主体。18个铁路局不能成为市场主体的客观原因，或者说内在的组织架构原因是：每个铁路局的管辖范围过小，其所承运的货物大部分要发往其他铁路局。因此，由中铁总进行统一指挥、统一清算仍然是不可缺少的。

2016年我国铁路货运的平均运距是714公里，假定每个铁路局的指挥中心在其管辖区域的中心，且运输货物都是从该中心发货，那么铁路局管辖的区域范围至少为160万平方公里，铁路局才具有对车流进行统一指挥的前提条件。这就是说在平均意义上我国区域铁路公司的数量最多不能超过6个。笔者在2012年发表的“我国铁路重组为三大区域铁路公司的设想”一文中指出：我国铁路按北、中、南三大区域铁路公司进行重组后，大部分运量可以在区域铁路公司管内完成，大部分车流组织的统一指挥可以在三大区域铁路内部进行，在区域公司分界口需要交换的运量只占各自运量的30%左右，且18个铁路局之间的分界口由67个，减少到重组为三大区域铁路公司之后的22个。铁道部进行运输统一指挥的必要性将不复存在。

该问题的经济学解释是：在铁路局的管辖区域过小的条件下，由于大部分货物要发往外局，统一指挥统一清算可以降低路局之间的交易成本，但要以剥夺路局的市场主体地位、扼杀其活力为代价。重组后区域铁路公司的管辖区域如果足够大，大部分货物运输就能够在管区内完成，统一指挥统一清算的中心就失去其存在的必要性，区域铁路公司就可以成为市场主体。

该“铁路系统人士”设置的所谓深化铁路改革的底线，有意或无意的逻辑错误会给深化改革带来障碍。铁路运输由中铁总统一指挥的合理性，是在铁路局管辖路网过小条件下，统一指挥统一清算可以降低交易成本产生的，但要以铁路局失去自主经营权利为代价。深化改革的主要目的是增强铁路运输企业的活力。在我国铁路货运平均运距可能超过1000公里的条件下，铁路运输生产的技术经济属性决定，铁路运输企业要成为市场主体的基本条件就是要能对货主做出运到时限的承诺，能够自主决定运价，这是铁路运输成为现代供应链体系（现代物流体系）重要环节的基本要求，这就需要把铁路运输企业的管辖范围扩大到300万平方公里左右。

美国前四大一级铁路公司的平均管辖范围在400万平方公里以上，东西部各有两大区域铁路公司形成平行线竞争。美国一级铁路公司的平均运距从1960年的741公里增加到2014年的1619公里。铁路公司货运平均运距的不断增长是伴随着一级铁路公司不断扩大路网规模实现的，1960年美国有106家一级铁路公司，通过兼并重组到2002年基本稳定在7家一级铁路公司。美国西部两大铁路公司的营业里程均在5万公里以上，东部两大区域铁路公司的营业里程均在3万公里以上。铁路货物平均运距是衡量铁路运输企业效率和融入现代物流体系的一个重要指标。我国铁路的货物平均运距从1950年代的500公里左右，基本保持了增长态势，到1990年后一直保持在700多公里的水平，近期还出现下降趋势，从2005年的768公里下降到2016年的714公里。这与我国铁路运输企业的组织架构不合理，铁路局的管辖范围过小、管理的营业里程过少有关。美国一级铁路公司通过半个世纪的兼并重组形成的合理路网规模，我国铁路应该能够通过重组为三大铁路公司来实现。

铁路运输企业管理的路网规模扩大后，统一调度指挥统一清算不仅没有存在的基础，而且成为扼杀企业活力的绞索。该“铁路系统人士”设置的底线，是反对铁路运输企业通过扩大路网规模来成为真正的市场主体，实质上是反对深化铁路改革。该文所谓保持路网完整性统一指挥才能保证效率的说法，在维持18个铁路局管理架构不变的前提下有一定的合理性。但深化铁路改革正是要通过重组，改变18个铁路局的组织架构，从而打破垄断经营（即只能由一个中心“统一指挥”），来激发企业活力。

深化铁路改革的第一步可以是：把中国铁路总公司转变为控股公司，主要管资本；把18个铁路局重组为三大区域铁路公司，负责各自管内的调度指挥，自主决定运价，具有投资决策财产处置的权利，成为真正的市场主体。

该“铁路系统人士”设置的深化铁路改革底线，在理论上不成立，在实践上也没有根据。美国铁路有7个区域性一级铁路公司，有550多家支线铁路公司，没有全路统一调度指挥，但其效率和效益远高于我国铁路。美国铁路员工完成的人均换算周转量是我国铁路的6.6倍。

深化铁路改革谁担责？

该“铁路系统人士”在陈述铁路不应深化改革的理由后，发出了深化铁路改革由谁来承担责任的疑问：“如果改革导致铁路效率效益下降、安全稳定风险增加、客货价格不够稳定、铁路发展弛缓，那么责任谁来担当？恐怕谁也担负不起”。

该“铁路系统人士”首先应当回答的是：10多年来铁路不进行深化改革，导致铁路的效率效益、市场份额已经降低到历史最低点；债务水平积累到历史最高点；由于铁路发展滞后，铁路运输的市场份额严重萎缩，交通运输结构已经扭曲到历史最差状况；这些责任应当由谁来承担？

至于客货价格不稳定，或者说除政府管制的少数运价外，铁路运价随供需变化而波动，正是深化铁路改革的应有成果，而不是深化铁路改革需要担心的问题。

说到“安全稳定风险”，作为“在铁路行业各主要层面从业超过20年”的铁路系统人士，应当经历过2005年原铁道部撤销铁路分局的改革。我国铁路曾长期实行四级管理(铁道部—铁路局—铁路分局—站段)的管理体制，管理层次多，铁路局和铁路分局都是法人，经营同一资产，职能交叉，相互掣肘，影响效率。如何深化改革曾是长期争论不休的问题。2005年3月18日，原铁道部在各铁路分局事先毫不知情的情况下宣布，从当日18时起撤消41个铁路分局，四级管理体制转变为铁路局直接管理站段的三级管理体制；同时宣布把北京铁路局一分为二，郑州铁路局一分为三，铁路局由原来的15个增至18个。这次改革重组在减少管理层级的同时，进一步增加了铁道部统一指挥的必要性。一个管理层级整体上突然被撤销，涉及2万多名分局干部和工作人员重新安排，特别是铁路分局位于直接指挥铁路运输生产的第一线，势必存在影响安全稳定的巨大风险。如果这种突然袭击式的分拆重组都没有影响铁路的安全稳定，三大区域铁路公司的重组就几乎是零风险。

在深化铁路改革中即使出现安全稳定风险，也应是谁的责任，就由谁来承担，而不能向深化铁路改革问责。正如2011年的“7.23”特别重大交通事故不能让原铁道部统一调度指挥来承担责任，只应追究发生事故区段列车调度及相关管理者的责任。■

作者为北京交通大学中国城镇化研究中心主任